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新政府会计制度背景下的内部控制问题浅析——南京市鼓楼区市场监管局

2019-11-06 15:48  本文来源:中国消费网 作者:顾益华

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  摘要:近年来,我国大力推行关于政府会计领域相关准则的改革,这对于规范政府单位会计核算,统一全国和地方资产负债核算制度具有重要的意义。政府内部控制系统作为政府内部治理的重要手段,其运行情况将直接影响我国新政府会计制度执行的质量。2019年全面实施的新政府会计制度对于政府内部控制职能提出了更高的要求。虽然我国政府内部控制改革已经由点到面、自上而下进行,全方位铺开,但是还存在部分单位不够重视、制度建设不健全、基层执行不到位、信息平台不统一等问题,因此,为保证新政府会计制度顺利推进,需要对政府部门内部控制问题进行系统的研究。

  关键词:新政府会计制度;政府部门;内部控制

  一.我国政府部门内部控制的概念

  根据2006年审计署《政府部门内部控制研究》课题组把政府部门内部控制解释为内部控制要素与过程的统一,即静态与动态的统一。政府部门内部控制要素总体包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督这五个方面;政府内部控制过程是政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险所进行的自我约束、规范的过程。本文将政府部门内部控制定义为由政府部门领导层和全体人员共同实施的、为实现控制目标的过程,其主体为政府各职能部门。

  二.我国政府部门内部控制的结构体系

  (一)我国政府内部控制的原则

  政府部门内部控制的原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和权责一致原则,分别从不同方面对内部控制的建立与实施给与指导,对内部控制有效性的评价提供参考标准,是政府部门内部控制得以有效实行的重要保证。

  1.全面性原则

  全面性原则强调内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程,覆盖政府部门及其所属单位的各种业务和事项。因此,全面性原则是将相关控制渗透到政府部门决策、执行和监督的各个过程,避免存在内部控制盲区和空白,从而实现全面、全员和全过程控制。

  2.重要性原则

  内部控制应当在全面控制的基础上,关注重要业务事项和高风险领域,切实防范重大风险。重要性原则强调政府部门建立与实施内部控制应当突出重点、兼顾一般,着力防范能对政府部门产生重大影响的风险。

  3.制衡性原则

  政府部门内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面相互制约、相互监督,同时兼顾运行效率,实现服务目标和公益目标。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念,制衡性原则主要体现为不相容机构、岗位和人员的相互分离和制约。制衡性原则强调行政权力、机构设置、岗位设置和人员安排的制衡,减少滥用职权和串通舞弊的机会,将政府部门的风险控制在合理的范围内。但是,制衡性原则的目标不是为了制衡而制衡,其根本目标是提高政府部门的运行效率,从而实现服务目标和公益目标。

  4.适应性原则

  适应性原则要求内部控制应当与部门规模、管理模式、业务范围和风险水平等相适应,并随着情况的变化加以调整。首先,内部控制的建立和实施要考虑部门规模和管理模式。不同级次的政府部门的规模和管理模式差异很大,内部控制的建立与实施要考虑这些差异,将不同级次的政府部门按照其规模和管理模式分别建立和实施内部控制。其次,内部控制的建立和实施要考虑业务范围和风险水平。最后,适应性原则强调内部控制应当在保持相对稳定的基础上,根据内外部环境的变化,不断地加以优化和改进。

  5.权责一致原则

  权责一致原则是指政府部门在行政决策、执行和监督过程中掌握的权利要与承担的责任相一致。权责一致原则不仅强调权力和责任相匹配,也强调权力和责任的强度相对等。另外,权责一致原则也包含了财权与事权相匹配的原则。所谓财权与事权相匹配,是指政府部门履行行政职能时,根据规划和履行事项的多少合理安排财政预算,以保证行政职能的有效履行。因此,只有做到权责一致,才能保证财权与事权的匹配,才能有效地履行政府部门的职能,创造巨大的社会效益。

  (二)我国政府部门内部控制的要素

  内部控制要素是政府部门建立和实施内部控制的基础。总体上来说,政府部门和企业都包括五个要素,分别是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督,但是,两者在各个要素的内涵上却差别很大,这是由于两者不同组织形态的特点决定的。

  1.内部环境

  内部环境决定了内部控制的基调,是政府部门建立和实施内部控制的基础。内部环境影响着政府部门内部控制的各个方面,是内部控制其他四个要素的基础,在政府部门内部控制建立与实施中发挥着基础性的作用。

  2.风险评估

  政府部门的运行管理因为内部或外部的各种因素而存在风险,从而影响内控目标的实现。因此,领导层必须要时刻关注政府部门各层次的风险,并对面临的各方面风险进行评估,以有效地应对各种危机。风险评估过程是全面而复杂的,必须考虑政府部门内部和外部的全部重大风险。本文认为,政府部门面临的风险可以分为两个层次的风险: 宏观层次的风险和微观层次的风险。宏观层次的风险是指政府部门面临的比较宽泛的、涉及面较广的风险,微观层次的风险是指政府部门业务活动和业务流程方面的风险,涉及面较窄。

  3.控制活动

  在确定内部控制目标和风险之后,政府部门需要考虑实施怎样的控制活动来规避或者降低风险,从而实现控制目标。控制活动的发生贯穿于整个政府部门,遍及各个层级和职能机构,包括一系列不同的活动,例如预算控制、信息系统控制、授权审批控制、不相容职务分离控制、财产保护控制和绩效考评控制等。控制活动与业务活动是紧密联系的,对于不同的业务活动,需要采取不同的控制活动。

  4.信息与沟通

  政府部门应当建立信息与沟通制度,明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序,确保信息及时沟通,促进内部控制有效运行。信息与沟通贯穿于内部环境、风险评估、控制活动和内部监督,是连接这四个要素的重要手段。信息与沟通能够提高政府部门内部控制的效率和效果,为内部控制的有效运行提供可靠保证。一方面,信息化系统能够实现内控信息的程序化、标准化,极大地提高信息沟通的效率。另一方面,信息化系统可以有效地减少信息传递过程中人的因素的影响,提高信息沟通的效果。

  5.内部监督

  内部监督是政府部门对其内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估,形成书面报告并作出相应处理的过程。内部监督是内部控制得以有效实施的保障,具有十分重要的作用。内部监督帮助领导层预防、发现和整改内部控制设计和运行中存在的问题和薄弱环节,以便及时加以改进,确保内部控制系统能够有效运行。政府部门应当建立有效的内部监督制度,提高内部控制的效率和效果,实现内部控制的目标。

  (三)我国政府部门内部控制的实施机制

  目标、原则和要素是政府部门内部控制框架体系的核心,实施机制则是政府部门内部控制得以有效实施的关键。所以,为了确保政府部门有效执行内部控制,需要将实施机制纳入政府部门内部控制的框架体系。

  1.立法机制

  立法机制是指通过立法的方式明确政府部门在建立和实施内部控制时应当遵守的基本要求的机制。

  立法机制是政府部门内部控制的重要实施机制,它通过立法的方式明确政府部门在建立和实施内部控制时必须要满足基本的要求。立法机制,是提高政府部门内部控制执行力度的重要手段,更是建立其他实施机制的基础。

  根据我国政府部门的特点,本文认为,我国政府部门的立法机制主要包括两方面内容: 一是建立政府部门内部控制规范体系,将内部控制提升至法律层面; 二是建立相关法律制度,规定建立和实施内部控制的基本要求以及配套的实施机制。

  2.内部审计机制

  内部审计机制,是指内部审计部门通过一套系统、规范的方法评价和改进政府部门的风险管理、内部控制和预算管理的效果,以帮助政府部门实现其目标的机制。

  内部审计是相对于外部审计而言的,是一项独立、客观的鉴证和咨询活动。内部审计机制的主要机能,是发现并改正政府部门的漏洞或者缺陷,实现政府部门自我约束、自我监督,确保政府部门健康可持续的发展。

  内部审计的原则是内部审计必须遵循的基本准则,包括独立性、客观性、效益性和谨慎性。这里需要说明的是,内部审计的独立性是指内部审计部门对内部各部门及下属单位独立,而对领导层是不独立的,这是内部审计和外部审计的重要区别之一。

  3.信息披露机制

  信息披露机制,是指政府部门定期或者不定期按照规定的要求或标准向特定部门或者社会公众披露本部门特定信息,以便使相关部门和纳税人充分了解相关情况的机制。

  信息披露机制的实质是通过将社会关心的重要信息置于社会公众的监督之下,提高政务信息和相关信息透明度,加强政府部门监管和社会舆论监督,从而提高信息的真实性和可靠性,改善政府部门社会形象,促进政府部门行政体制改革,从而有效地提高政府部门内部控制效率和效果。

  信息披露的原则是信息披露必须遵循的基本规则,包括相关性原则、可靠性原则、重要性原则和及时性原则。

  4.外部审计机制

  外部审计机制,是指外部审计机构依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定的机制。

  外部审计是对政府部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性,运用公共资源的经济性、效益性、效果性,以及提供公共服务的质量进行审计。外部审计是内部审计的重要互补,可以有效提高政府部门内部控制的执行力,是加强政府部门监管、提高政府部门公信力的重要手段。

  外部审计的原则是外部审计必须遵循的基本准则,包括合法性原则、独立性原则、客观性原则和效益性原则。

  三.政府部门内部控制制度执行的现状分析

  (一)政府部门内控制度落实不到位

  虽然目前政府部门逐步建立了对应的内部控制制度,然而在执行工作的过程中却难以将相应的制度落到实处,从而政府部门内部控制制度难以发挥有力的作用。可以从以下两个方面看出:第一方面是虽然政府部门对于内部控制制度制定了详细的规章条例,但是却并没有在实际工作中真正运用,形同虚设。第二方面是政府部门内部控制制度本身存在不足,没有严格根据新会计准则的标准和要求进行操作,仅仅只是流于形式,并且与自身的实际状况也存在一定的差异,从而导致内控制度在执行时缺乏必要的科学性和可操作性,大多都是凭借工作经验或者领导的口头指示进行工作,难以发挥实际的作用。从政府会计工作的角度来看,这会造成原始凭证管理不规范、会计核算随意性较大、账实不符等现象,最终导致政府会计信息披露失真。

  (二)政府部门内部监督审计机制不健全

  目前,许多政府部门并没有较为完善的内部审计机构和有效的监督机制,这与实际要求不符。政府部门不仅需要有完善的监督制度,更需要有有效的内部审计部门,以确保在内部监督审计工作中发现问题得到及时的纠正和调整。国内多数政府部门的财务信息并不是充分公开的,而是只有一部分人了解实际情况,导致真正具有监督权的公民基本上不能接触到这些信息,从而造成了政府部门监督的内部控制与外部监督机制双重缺失。

  (三)政府部门内部控制信息沟通不畅

  信息沟通顺畅是政府各项工作顺利开展的重要保证。然而,从目前来看,大部分政府单位尚未建立完善的信息化内部控制系统,虽然使用了信息化办公软件,但实际上并未涉及全部业务的流程管理,特别是合同管理,基本上不在信息系统里统一处理。这就导致政府单位各部门之间、不同岗位之间无法取得与其他岗位工作的有效衔接方式,内部信息不通畅,信息不对称严重。从而造成各部门工作内耗情况突出,政府的运行效率和效果大打折扣。

  (四)政府部门内部控制意识不足

  我国政府部门内部控制存在的问题主要源于政府内部控制意识较薄弱,具体表现为对政府内部控制认识不足。对于政府部门内部控制制度,虽然我国已经颁布了详尽的规章制度,制定了规范的条例准则,但是很多政府单位负责人还是没有认识到日常工作中面临的大量风险,依然较为随意的办事,长期下去其办事约束力就比较弱。政府部门内部控制制度对于防范重大风险,提高工作质量具有极其重要的意义,政府单位人员应该深刻地理解其中的含义。

  四.针对新政府会计准则需求加强内部控制的改进思路

  (一)完善内部控制制度并且严格执行

  各政府部门从自身的实际情况出发,在新会计准则的背景下,找出本部门内部控制制度的不完善之处,进行相应的修改,从而建立科学的制度。首先是要确保制定的规章制度具有良好的执行力,确保政府部门人员在进行具体的操作过程上,能够遵循相应的规章制度,避免工作执行过程中的随意性。其次,一方面政府各部门应监督各单位人员执行各项规章制度的情况,建立相应的奖惩机制;另一方面政府各部门应开展各项教育活动,提高各单位人员遵循内部控制的意识,行动思想相结合,保证内部控制的高效性。

  (二)加强政府内部审计机制建设与监管

  随着2019年新政府会计制度的颁布,政府各部门需要响应国家的政策将内部审计这项工作落到实处,充分发挥单位内部审计的作用。一方面政府各部门要建立科学有效的内部审计机制和管理制度,撤裁冗杂的机构和无实际意义的规章条例,保证具体工作的实施具有充分的独立性和可执行性,使得各部门人员在执行工作中能够承担相应的责任,不存在出现问题相互推诿责任的情况。另一方面要求政府各部门按一定的规律和周期对员工进行有针对性的业务培训,高效地提升从业人员的业务能力和从业的规范性及谨慎性。

  (三)建立政府内部控制信息化系统

  随着科技的发展,在大数据的时代背景下,建立政府内部控制信息化系统对于有效推进政府内部控制建设具有极其重要的意义。一方面通过建立统一的内部控制信息化系统,可以将政府各部门紧密地相连,在同一平台收集、发布、整合、处理信息,加快信息传递的速度,促进政府各部门之间的交流合作,实现资源共享。另一方面,严格固化的工作程序可以规范业务流程,避免认为工作的随意性及权力滥用等现象,保证信息资料的客观性和安全性,极大地提高政府会计信息披露水平。

  (四)进行政府内部控制学习与宣传

  政府各部门内部控制执行的效果在很大程度上取决于各部门人员的内部控制意识。如果各部门人员在主观思想上认为单位内部控制没有实际作用,那么该单位内部控制的效果一定可想而知。因此,为推动各单位内部控制制度持续发挥作用,政府各部门需要经常开展有关加强内部控制的宣讲活动,使得从业人员了解不遵循内部控制所面临的风险,以及遵循内部控制原则所能发挥的作用和达到的效果,从从业人员的思想根源上抓紧内部控制建设,建设思想先行,行动跟进的局面。为政府会计信息披露营造健康有序的控制环境,从根本上为政府会计信息披露质量提供保证。

  (五)实施内部奖惩激励措施

  政府各部门需要按照实际工作情况有针对性地建立一套科学有效的奖惩机制,这样有助于提高政府各部门人员从业的积极性和工作的质量。一方面对于那些严格遵守各项规章制度、业务能力优异、对政府部门工作建设具有积极意义的工作人员应该予以嘉奖;另一方面对于那些无视部门内各项规章制度、违法乱纪的人员应予以惩戒,这样才能体现奖惩机制制定的客观性和公平性,保护工作人员的积极性,日益提高各部门的工作水平。

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  南京市鼓楼区市场监督管理局

  顾益华

责任编辑:薛庆元

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